一、立法宗旨

（一）法條解釋

第一條??為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設，制定本法。規(guī)定立法宗旨是立法的基本要求，每部法律都有其特定的立法目的。政府采購因其采購主體和采購資金來源都具有特殊性，采購主體的行為對采購資金的使用狀況以及政府采購現象等方面都具有強烈的影響，因此，必須從法律上予以規(guī)范。政府采購制度是市場經濟條件下加強財政支出管理、規(guī)范政府機構采購行為、發(fā)揮對國民經濟宏觀調控作用的一項制度。

（二）立法目的

1．規(guī)范政府采購行為

規(guī)范政府采購行為是建立我國社會主義市場經濟體制和依法行政機制的需要。市場經濟的基本特征之一是公平競爭，通過公平競爭實現資源的合理配置和依法行政。在政府采購制度運行中，政府行為具有雙重性。政府從事管理時，是代表國家履行管理職責，而在采購交易時，作為采購的一方，又是市場的參與者。如果缺乏法律規(guī)范和剛性約束，則這種雙重性在實際采購中常常被混淆，所以出現了一些部門憑借手中的權利，凌駕于市場規(guī)則之上，從而損害了正常的市場秩序和政府采購制度。

2．提高政府采購資金的使用效益

政府采購資金主要是指財政性資金，通俗地講就是預算資金。長期以來我國受傳統(tǒng)經濟體制制約，在財政管理中存在重預算安排、輕支出管理，重貨幣分配、輕實物購買等問題，嚴重影響了財政管理的均衡發(fā)展。推行政府采購制度，制定法律規(guī)范，就是使財政管理不僅重預算，也要重視支出分配及其使用，將財政監(jiān)督管理延伸到使用環(huán)節(jié)，從貨幣形態(tài)延伸到實物形態(tài)，增強財政履行分配職能的力度和水平，保證政府采購資金按預算目標使用，做到少花錢，多辦事，辦好事，從而降低采購成本，提高財政資金的使用效益。

3．維護國家利益和社會公共利益

政府采購的一個重要特征，就是它不同于一般商業(yè)采購活動，也不同于企業(yè)和個人采購，是政府行為，要體現國家利益和政策要求；同時，一個國家和政府可以通過政府采購制度的實施，發(fā)揮宏觀調控作用。換句話說，就是政府采購有著維護國家利益和社會公共利益的責任和義務，其行為要符合人民大眾的意愿，應當在維護國家利益和和社會公共利益方面作出貢獻。因此，要通過制定本法，將政府采購的政策性作用法律化，為政府發(fā)揮政府采購的宏觀調控作用、維護國家利益和社會公共利益提供法律依據和保障。

4．政府采購當事人的合法權益

政府采購的當事人包括各級政府的國家機關、事業(yè)單位、團體組織、供應商以及采購代理機構（集中采購機構、招標代理公司等社會中介機構）。政府采購活動在進入采購交易時，政府和供應商都是市場參與者，其行為屬于商業(yè)性行為，并且各當事人之間是平等的。但是，在實際工作中，由于采購人都是政府采購單位，處于強勢，容易出現政府采購人將政府行為和行政權限帶到交易活動中，個別采購人甚至受利益的驅動，出現欺詐、錢權交易、不按合同履約等行為，給一方或多方當事人造成損失，造成事實上的不平等。而其他當事人因有求于采購機構，處于被動地位。

制定本法的目的之一，就是要規(guī)定政府采購必須遵循公開透明、公平競爭、公正和誠實信用原則，建立政府采購各當事人之間平等互利的關系和按規(guī)定的權利和義務參加政府采購活動的規(guī)則。從保護弱者角度考慮，還特別賦予供應商對采購機構和采購活動投訴的權利，加強監(jiān)督和制約，在保護采購機構合法權益的同時，也要保護供應商和中介機構的合法權益。

（三）執(zhí)行中應注意的問題

立法宗旨看似比較原則，但其內涵非常豐富，每一條立法宗旨的重要性與本法中其他任何條款都同等重要。它簡明扼要地闡述了本法立法的原因和目的，指出了建立我國政府采購制度的方向，其他各條款都是圍繞實現這些目的而制定。在實踐中，各個方面的行為必須做到有利于立法宗旨的實現，本法中有規(guī)定的要按照規(guī)定執(zhí)行，本法中沒有規(guī)定或者規(guī)定不夠明確的，在采取具體措施時不得違背立法宗旨的規(guī)定。

二、適用范圍

（一）法條解釋

第二條??在中華人民共和國境內進行的政府采購適用本法。

本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。

明確法律的調整范圍，是本法最基本、最重要，也是最核心的內容，它直接涉及本法的適用范圍和管理力度。

本條從地域、采購人、采購資金、采購形式、采購項目以及采購對象等方面，確定了本法的適用范圍。凡是同時符合這些要素的采購項目，都屬于政府采購項目，必須依照本法開展采購活動。

1．地域范圍

在中華人民共和國境內發(fā)生的政府采購活動，統(tǒng)一按照本法規(guī)定進行。

2．例外規(guī)定

鑒于政府采購客觀上存在一些特殊情況，本法在確定適用范圍時，在其他條款中作了必要的例外規(guī)定。

3．采購人范圍

本法規(guī)定的采購人是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，不包括國有企業(yè)。根據我國憲法規(guī)定，國家機關包括國家權力機關、國家行政機關、國家審判機關、國家檢察機關、軍事機關等。事業(yè)單位是指政府為實現特定目的而批準設立的事業(yè)法人。團體組織是指各黨派及政府批準的社會團體。本法規(guī)定的采購人不包括國有企業(yè)，主要是考慮到企業(yè)是生產經營性單位，其購買行為在某種意義上屬于生產行為（為制造某產品而購買，不是消費性的），其資金來源多元化，企業(yè)作為市場主體應當按照市場規(guī)律自主經營，所以，無論從理論上還是實際操作上都不宜將企業(yè)納入政府采購范圍。

4．采購資金范圍

明確采購人，并非說只要是采購人，其采購活動都要執(zhí)行本法，是否適用本法還要看采購項目的資金來源。按照本法規(guī)定，采購人按照本法規(guī)定開展采購活動的采購項目，其項目資金應當為財政性資金。

本法所稱的使用財政性資金的含義是“全部或部分用財政性資金進行采購的”，即采購人的采購項目只要含財政性資金，都要執(zhí)行本法規(guī)定。采購人全部用非財政性資金開展的采購活動，不受本法約束。非財政性資金主要是指事業(yè)單位和團體組織的自有收入，包括經營收入、捐助收入、不用財政性資金償還的借款等。

5．采購項目范圍

按照本法規(guī)定，采購人用財政性資金組織采購活動，是否適用本法，還要視具體項目而定。本法規(guī)定了兩個標準；一是納入集中采購目錄的采購項目；二是排除在集中采購目錄之外，但在規(guī)定的采購限額標準以上的采購項目。前者實行集中采購，后者實行分散采購。

6．采購形式范圍

本法所稱采購是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。

此規(guī)定有三個要點：

一是采購活動必須是能夠以簽訂的合同形式來體現。

二是采購活動必須是有償的，確切地講就是實現等價交換原則的所有方式，不包括贈送、采購人之間無償調劑等行為。

三是采購的方式不僅是購買，還包括租賃、委托、雇用等。

按照本法規(guī)定，采購人接受贈送、采購人之間無償調劑等無償獲得貨物、工程和服務的行為，不受本法規(guī)范。

7．采購對象范圍

采購對象是指采購人無論是采購貨物還是工程或者是服務，都要執(zhí)行本法規(guī)定。也就是說，符合本法規(guī)定的貨物、工程和服務都是該法的采購對象范圍。

本條所稱貨物，是指各種形態(tài)和各種類型的物品，包括有形和無形物品（如專利），固體、液體或氣體物體，動產和不動產。

本法所稱工程，是指建設工程，專指由財政性資金安排的建設工程，不包括網絡工程、信息工程等與土建無關的工程項目。工程的范圍很廣，涉及采購人因自身工作以及提供社會公共服務需要而采購的各類建設工程，包括適合人類居住的工程項目，即建筑物，以及非人類居住需要而建造的公共工程項目，即構筑物。工程的采購行為不僅僅指新建，還包括改建、擴建、裝修、撤出、修繕以及環(huán)境改造等。

本法所稱服務，是指貨物和工程之外的采購項目。其范圍的規(guī)定采用了排除法的方式，主要考慮到服務的內容繁多，很難用簡要的法律語句表述，這是國際通行做法。按本法規(guī)定，采購人采購的服務包括專業(yè)服務、技術服務、信息服務、課題研究、運輸、維修、培訓、勞力等。

三、政府采購的原則

第三條? 政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。

（作者單位：陽江市陽西縣財政局）

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