? ? ? ? 2022年7月15日，財政部再次發(fā)布最新版本的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），再次向社會公開征求意見。與2020年12月公布的版本相比，改動之大超乎想象?？偟膩碚f，《意見稿》更能鮮明地體現中央全面深化改革委員會《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》）的謀劃和布局，特別是針對我國政府采購20年來發(fā)展暴露出來的一些問題，開創(chuàng)了一系列全新的制度設計，諸如：推進政府采購統(tǒng)一大市場建設；取消限額標準限制，將全口徑的貨物、工程和服務納入政府采購定義的范圍；將公益性國有企業(yè)采購、PPP(政府和社會資本合作項目)納入政府采購監(jiān)管范圍；不再強調“公開招標數額標準” “工程招標規(guī)模標準”等概念，從項目需求角度對招標的適用情形做出規(guī)制，遏制濫用招標的做法；規(guī)定類似目前流行的工程總承包項目、創(chuàng)新采購項目、PPP項目不得招標；在采購方式上，新增加“創(chuàng)新采購”這一采購方式；……為我們描繪了未來政府采購制度改革的遠大圖景。

一、“推進政府采購統(tǒng)一大市場建設”

《深改方案》提出要“構建更加統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系”?！兑庖姼濉吩诘谝粭l【立法宗旨和目的】、第四條【供應商自由進入政府采購市場】、第二十九條【政策統(tǒng)一性要求】均做出相應的規(guī)定。

那么，什么是“統(tǒng)一大市場”？個人認為至少應當包括以下方面：

從制度層面來說，全國范圍內無論金額大小，無論專業(yè)分工管理體制怎么樣，無論是貨物、工程、服務，只要是政府采購主體實施的采購項目，都應當適用一套法律制度，也就是《政府采購法》；

從監(jiān)管層面來說，只要是政府采購主體實施的采購項目，都應該納入以財政部門為主要監(jiān)管部門的監(jiān)督管理體系，不存在財政部門之外或者與財政部門并列的主要監(jiān)管部門；

從市場交易規(guī)則層面來說，這種“統(tǒng)一”應當是“競爭有序”的，也是“開放”的。應當鼓勵供應商自由政府采購市場，這種“自由”也體現在參與途徑和手段的選擇多樣性、公平競爭性上，不得非法限制和阻撓。不得規(guī)定采購人、供應商必須進入某一個統(tǒng)一的平臺交易，打著規(guī)范市場的名義搞封閉市場，一些還“搭車”收取各種費用，甚至脫離法律依據自我賦權染指監(jiān)管，以“監(jiān)管者”身份對采購人、供應商發(fā)號施令，這些做法是對20年來鼓勵公平競爭、“管采分離”等政府采購改革成果的公然倒退。

從市場公平競爭層面來說，政府采購扶持政策應當由財政部等統(tǒng)一制定，其他部門、地方均不得自行制定政府采購政策。公平競爭還包括內外資供應商、外地和本地供應商、不同所有制的供應商等之間的公平競爭，不應存在差別待遇。

二、擴大了《政府采購法》的適用范圍

1.分散采購取消了“限額標準以上”的限制

現行的《政府采購法》，采購預算金額達到采購限額標準的，才適用《政府采購法》及其實施條例規(guī)定的采購方式、程序、信息公開等制度，未達到的按照采購人內控、財務制度實施。

《意見稿》政府采購的范圍取消了“限額標準以上”這一限制，意味著即使是分散采購，未達到采購限額標準的，也屬于《政府采購法》規(guī)制的“政府采購”范圍，只是不適用《政府采購法》關于采購方式、程序、信息公開和履約驗收的相關規(guī)定的采購方式、程序操作。

2.政府采購工程項目全口徑納入適用范圍

現行的政府采購工程以工程招標規(guī)模標準為界，分別適用《政府采購法》和《招標投標法》，分別采用非招標和招標方式。20年來的實踐中，給市場主體、監(jiān)管管理、法律適用造成了極大困擾。應當意識到，從全球范圍內來說，政府主體采購的工程與自主經營市場主體建設的工程項目在政策功能、合同管理、績效目標管理上是完全不同的，應當適用不同的監(jiān)管制度，政府主體采購工程不管金額大小都應當適用《政府采購法》。

需要指出的是，政府采購工程上“兩法合一”、統(tǒng)一到《政府采購法》規(guī)制，并不是否定《招標投標法》存在的意義，而是以政府主體采購的工程無論規(guī)模大小，一律適用《政府采購法》，自主經營市場主體的招標投標活動包括建設工程招標項目，可以適用《招標投標法》。“兩法合一”也不破壞現有的主管部門分工管理體制，主管部門依然可以在投資立項管理環(huán)節(jié)行使管理職能，只是采購活動應當納入《政府采購法》規(guī)制、財政部門監(jiān)管。這是對市場主體關切的積極回應，也是政府采購領域推進國家治理體系和治理能力現代化的具體體現，也是我國財政預算一體化、績效管理一體化的必然要求。

3.把“公益性國有企業(yè)”納入采購人范圍

《意見稿》第二條對“采購人”范圍在原來的國家機關、事業(yè)單位、團體組織基礎上新增加了“其他采購實體”，第十二條進一步對“其他采購實體”做出了解釋：指為實現公共目的，從事公用事業(yè)，運營公共基礎設施或者公共服務網絡的公益性國有企業(yè)。由于我們國有企業(yè)公益性、營利性混雜，第十二條明確適用《政府采購法》的公益性國有企業(yè)的范圍由國務院確定。

4.“使用財政性資金”后新增了“其他國有資產”

和第一版“其他公共資源”相比，《意見稿》“其他國有資產”表述更明確、更規(guī)范。我們知道，政府部門的執(zhí)法權也屬于“公共資源”性質，一些地方以政府采購或者政府購買服務的名義，將環(huán)衛(wèi)、城管等公共職能的執(zhí)法權授予給中標供應商，中標供應商為了追逐利益，暴力執(zhí)法現象頻發(fā)，在社會上造成了很惡劣的影響。

三、集中采購目錄由國務院確定并公布

《意見稿》取消了“地方集中采購目錄” “部門集中采購目錄”的提法，第六條規(guī)定：集中采購目錄由國務院確定并公布。這就意味著，未來只有一個全國統(tǒng)一的集中采購目錄，技術、服務等標準統(tǒng)一，采購人普遍使用的項目應當納入集中采購目錄。

四、政府采購限額標準由國務院確定并公布

《意見稿》第七條規(guī)定：政府采購限額標準由國務院確定并公布。這就意味著：政府采購限額標準在全國范圍內是統(tǒng)一的。過去的實踐中，一些地方逐年提高政府采購限額標準，使得越來越多的項目不再適用現行的《政府采購法》及其實施條例監(jiān)管，在提高采購效率的同時，也帶來沖擊項目采購、規(guī)避政府采購的制度隱患。根據《意見稿》，未來全國的政府采購限額標準只有國務院確定并公布的一般項目、復雜項目兩個明確的數值，顯然也是政策統(tǒng)一性的內在要求。

那么，到底什么是達到“政府采購限額標準”呢？此前的政府采購制度中并沒有做出規(guī)定，通常業(yè)內會理解為是對一個政府采購項目采購預算而言的，而《意見稿》第四十一條給出了判斷標準：在一個財政年度內，采購人采購同一品目或者同一類別的貨物、工程和服務的估算價值達到政府采購限額標準的應當按照本法規(guī)定開展采購活動。這就意味著：判斷是否達到“政府采購限額標準”，是按照一個財政年度同一品目或者同一類別的估算價值來判斷的，而不是按照一個預算項下的采購預算金額判斷。

五、政府采購當事人去掉了“采購代理機構”，僅限“采購人、供應商”

《意見稿》第十一條第二款規(guī)定，政府采購當事人是指采購人和供應商。去掉了現行的《政府采購法》中規(guī)定的一方當事人“采購代理機構”，一方面使得采購人的主體地位更為突出，另一方面也更清晰地理清供采雙方的權利義務關系。

《政府采購法》中，采購代理機構和采購人同為當事人，同是采購活動的組織實施者，而在《意見稿》中，采購人為采購活動當然的組織者，采購代理機構是接受采購人委托的協助者。實踐中，采購代理機構是作為市場主體，但是代理費怎么收、向誰收??？采購文件能否收費？存在很大爭議。雖然《政府采購代理機構管理暫行辦法》(財庫〔2018〕2號) 第十五條規(guī)定：代理費用可以由中標、成交供應商支付，也可由采購人支付。由中標、成交供應商支付的，供應商報價應當包含代理費用。實踐中，采購人并不會在項目預算中單獨列出代理費這一筆費用，而中標、成交供應商往往會拖欠支付，采購代理機構代理費就沒有了下落。而在《意見稿》的制度設計里，采購代理機構是接受采購人替采購人干活的，代理費用自然要由采購人出，而采購人在做項目預算時就必須把代理費用作為單獨的科目做到采購預算中去，至于采購文件的制作費用應當算進代理費用，不得單獨向供應商索要。

六、簡化供應商資格條件

《意見稿》第十四條按照“放管服”改革精神和要求，采用“基本條件+負面清單”的模式，規(guī)定供應商資格條件，第十五條規(guī)定，采購人可以要求供應商對資格條件所需的證明材料提供承諾。方便供應商參與政府采購活動，進一步降低制度性交易成本。

《意見稿》第十四條還規(guī)定：采購人有證據證明有關供應商在參加政府采購活動前三年內，履行與采購人或者與其存在管理關系的單位的采購合同時，發(fā)生過重大實質性違約且未及時采取合理補救措施的，可以拒絕其參加采購活動，但應當在采購文件中載明。

七、聯合體不再強調每一成員都滿足資格條件

現行的《政府采購法》第二十四條規(guī)定“參加聯合體的供應商均應當具備本法第二十二條規(guī)定的條件”，當時的立法背景是為了更好地保障采購人的項目實施，強調“強強聯手”，要求每一個聯合體成員都要滿足采購文件資格條件、資質要求等，但越來越多的采購實踐則是：供應商正是因為不具備采購文件所需的資質要求才去找其他供應商組成聯合體?！兑庖姼濉返谑鶙l規(guī)定：“以聯合體形式參與政府采購的，聯合體應當滿足采購項目的全部要求”，不再要求每一個成員都滿足資格條件、資質要求，只需聯合體滿足采購項目的全部要求即可，這是聯合體“專業(yè)分工、優(yōu)勢互補”制度導向的體現。

八、鼓勵集中采購機構展開競爭

《意見稿》第十七條規(guī)定：集中采購機構是縣級以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立的非營利事業(yè)單位法人。這里明確集中采購機構由現在的市級以上下沉設到縣級，還規(guī)定其性質“非營利事業(yè)單位法人”，強調其獨立法人地位。

《意見稿》第十八條規(guī)定：委托集中采購機構代理采購業(yè)務，可以不受行政級次和部門隸屬關系的限制。這實際上是鼓勵集中采購機構展開跨級別、跨地域競爭機制。

九、鼓勵采購人自愿聯合采購

實踐中，對于同類需求的項目，多個采購人可以聯合一起組織實施采購，中標、成交供應商確定后，每個采購人分別和供應商簽訂合同?！兑庖姼濉返谑藯l規(guī)定：對于有同類需求的采購項目，鼓勵采購人自愿聯合進行采購，提高效益。這給采購人自愿聯合采購提供了法律依據。第十八條還規(guī)定：對于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項目，主管預算單位可以歸集所屬預算單位需求，統(tǒng)一組織采購。

十、新增“政府采購政策”一章

《意見稿》第三章新增“政府采購政策”一章。在采購政策目標中增加支持創(chuàng)新、維護弱勢群體利益的內容，豐富了各項政策目標的具體內容。第二十四條第二款新設了政府采購安全審查制度，規(guī)定：國家建立政府采購安全審查制度，對可能影響國家安全的政府采購活動開展安全審查?！兑庖姼濉返诙鍡l【支持科技創(chuàng)新】政府采購應當支持應用科技創(chuàng)新，發(fā)揮政府采購市場的導向作用，促進產學研用深度融合，推動創(chuàng)新產品研發(fā)和應用。更是在第五章“政府采購方式與程序”中新增了一個全新的采購方式：“創(chuàng)新采購”。在政策執(zhí)行措施方面，第二十八條明確了制定采購需求標準、預留采購份額、評審優(yōu)惠、訂購首購等強制采購或者優(yōu)先采購措施。

十一、采購需求新提法“其他要求”到底指什么

《意見稿》第三十一條第一款對采購需求的范圍做出了規(guī)定：“擬采購的標的及其需要滿足的技術、商務要求和其他要求”。與《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號）第六條對于采購需求的定義相比，“其他要求”屬于新增的內容，《意見稿》第三十一條解釋稱：其他要求是指實現項目目標所需的技術、商務以外的要求。那么到底哪些內容屬于“其他要求”呢？個人結合《意見稿》，認為這是指一些特殊的項目，如課題研發(fā)、晚會策劃組織等采購項目中，采購人很難列出項目的技術、商務要求，只能設置供應商的從業(yè)經驗、業(yè)績、職稱、榮譽證書等要求。

《意見稿》第三十一條第二款對采購需求的要求除了“合規(guī)、完整、明確”，還增加“可評判、可驗證，符合采購項目特點和實際需要”的要求。

十二、新提法“采購估算價值”到底指什么

《意見稿》第三十三條第一款提出一個全新的重要概念“采購估算價值”，即：采購合同的最大估計總價值。估算采購價值的主體是采購人，主要途徑是市場調查、歷史成交情況?！安少徆浪銉r值”在《意見稿》是一個非常核心價值的概念，《意見稿》共計有十個條款提及“采購估算價值”：“采購估算價值”是設置采購最高限價的依據（第三十三條第二款）、是確定項目屬性、劃分采購包的依據（第三十四條）、是采購文件的必備內容（第四十五條）、是設置競標保證金比例的依據（第五十一條）、是項目廢標的依據（第五十三條）、是采購檔案文件資料的組成部分（第五十四條），還是設置履約保證金比例的依據（第七十九條）等。現行的《政府采購法》類似的表述均用的是“采購預算”。要求采購人對每個項目都要估算其采購價值，一方面凸顯了采購人在項目實施、績效管理上的主體責任，另一方面也對采購人對于項目的市場情況、競爭業(yè)態(tài)等專業(yè)了解情況提出了更高、更專業(yè)的要求。

十三、信息化項目必須分包采購

《意見稿》第三十八條規(guī)定：采購人實施信息化項目，對信息基礎設施、應用系統(tǒng)、安全防護等建設內容，進行專業(yè)分類或者分包采購。這就要求：信息化項目對信息基礎設施、應用系統(tǒng)、安全防護不可以一家獨攬，應當分包采購。這是為了防止信息化項目，一些供應商低價中標，一家獨攬后，在后續(xù)的維護過程中即便加價也只能單一來源讓它繼續(xù)干。

十四、重新界定“競標”“廢標”“合格標”“等標期”等

《意見稿》第四十二條第三款規(guī)定：本法所稱競標，包括招標方式中的投標、競爭性談判和創(chuàng)新采購方式中的談判響應、詢價方式中的報價和框架協議采購方式中的征集響應。也就是說：“競標”適用于所有的采購方式中，與之類似的還有第四十四條中的“合格標”，第四十五條、第五十條、第六十三條中的“等標期”，第五十三條中“廢標”都適用于所有的采購方式。而在現行的政府采購法體系中，“競標”“廢標”“合格標”“等標期”均只適用于招標采購中。

十五、規(guī)制競爭范圍，界定“公開競爭、有限競爭”

《意見稿》第四十二條規(guī)定：政府采購應當實行公開競爭，必須以發(fā)布采購公告的形式邀請供應商參與。只有兩種情況可以實行有限競爭：（一）受基礎設施、行政許可、確需使用不可替代的專利或者專有技術等限制，只能從有限范圍的供應商處采購的；（二）競標供應商數量過多的。第（二）種情形的，采購人向所有資格預審合格的供應商，或者從資格預審合格的供應商中隨機抽取五家以上供應商，發(fā)出競標邀請書。（一）種情形的，采購人也可以直接向所有符合條件的供應商發(fā)出競標邀請書。

《意見稿》第四十四條對競標供應商數量做出了規(guī)定：采用競爭性方式采購的，競標供應商和合格標均不得少于三家。但是實行公開競爭后，競標供應商或者合格標只有兩家或者一家，采購文件沒有不合理條款，且采購程序符合規(guī)定的，可以繼續(xù)開展采購活動。這一規(guī)定實際上是解決采購實踐中同一項目屢次采購始終都是只有兩家供應商，項目無法進行的困局。

十六、評審方法新增加了“最優(yōu)質量法”

《意見稿》第四十六條規(guī)定了三種評審方法：最低評審價法、綜合評分法和最優(yōu)質量法。

其中“最優(yōu)質量法”為新增的評審方法。是指競標文件滿足采購文件全部實質性要求，價格已定，按照質量因素的量化指標評審得分由高到低排序確定中標、成交、入圍供應商的評審方法。第四十六條進一步明確其適用范圍：執(zhí)行政府定價的項目，另外就是對質量有特殊要求的采購，如精密儀器采購，為了“優(yōu)中選優(yōu)”，可以采用最優(yōu)質量法。

十七、明確了“最低評審價法”的適用范圍

《意見稿》第四十六條第二款規(guī)定：通用貨物、服務，內容單一、方案簡單的小型工程的招標采購，一般采用最低評審價法。個人認為：這個里的“一般”有倡導、鼓勵、優(yōu)先選用的意思，對于此類項目，采購人如果不采用最低評審價法，最好要在內控管理上解釋為什么這個項目不“一般”、不采用最低評審價法。在采購實踐中，“通用貨物、服務”占據了大多數，所以未來最低評審價法的適用應當會大幅增加。

十八、明確了“綜合評分法”的適用范圍

《意見稿》第四十六條第三款規(guī)定：招標中技術復雜、性質特殊的大型裝備，專業(yè)化服務，大型工程或者混合采購，需要綜合評價性價比的，采用綜合評分法。這里規(guī)定：技術復雜、性質特殊、專業(yè)化服務等項目才采用綜合評分法。實際上是為了限制綜合評分法。招標采購實踐中，妖魔化最低評標價法、綜合評分法應用泛化、投標價格可比性差、評審主觀性大，導致利益相關方操控招標的現象層出不窮，這是我國招投標實踐中的最大痼疾。第四十六條第三款的規(guī)定是對綜合評分法適用范圍的界定，也是為了防止綜合評分法的濫用。

十九、明確競爭性談判一般采用綜合評分法

《意見稿》第四十六條第三款規(guī)定：競爭性談判方式一般采用綜合評分法。這是對現行《政府采購法》規(guī)定競爭性談判方式采用最低價成交評審方法的巨大改變。

在《意見稿》中，競爭性談判方式的適用范圍和現行《政府采購法》規(guī)定完全不同。《意見稿》第三十五條規(guī)定：技術、服務等標準明確、統(tǒng)一的通用貨物、服務，已完成設計的工程施工，采用招標或者詢價方式采購。技術復雜的大型裝備，實驗、檢測等專用儀器設備，需要供應商提供解決方案的設計咨詢、信息化應用系統(tǒng)建設等服務，創(chuàng)新采購以及政府和社會資本合作等項目，采用競爭性談判方式采購。也就是說：只有采購需求特別明確，只需要供應商報價就可以一次性搞定的采購項目，才可以用招標或者詢價，此外其他項目需要和供應商談判才能明確需求的，均必須采用競爭性談判方式。競爭性談判未來將成為非常主流的采購方式。

二十、強調評審因素必須與采購標的直接相關

《意見稿》第四十七條規(guī)定：評審因素應當與采購標的直接相關。強調：評審因素中的分值設置應當與可評判、可驗證的指標相對應。我們注意到：第四十七條中沒有“量化”表述，而是改為“可評判、可驗證”，有人據此解讀：《意見稿》不再強調評審因素設置“細化量化”，實際上這是一種誤讀?！翱稍u判、可驗證”是對“量化”更進一步、更具操作性的要求。并不存在放松“細化量化”要求的提法。

《意見稿》第四十七條第二款規(guī)定：設計咨詢服務、大型基礎設施工程以及創(chuàng)新采購、政府和社會資本合作等項目，需要考慮供應商履約能力中的從業(yè)經驗的，可以將業(yè)績要求作為評審因素，但是采購人不得提出特定項目的業(yè)績要求。這似乎在表明：只有此類項目，才可以將供應商履約能力中的從業(yè)經驗設置為評審因素。

二十一、評審委員會組成更突出采購人自主權

《意見稿》第四十八條第二款規(guī)定：評審委員會可以全部由采購人代表組成，也可以由采購人代表和政府采購評審專家共同組成。這樣的規(guī)定是為了增加采購人組建評審委員會的自主權，落實采購人的主體責任。評審委員會既可以全部由采購人代表組成，也可以和評審專家共同組成。至于采購人代表和評審專家的比例，沒有限定。采購人代表能不能當評審組長，沒有限定。評審專家是否必須由省級以上財政部門管理的專家?guī)斐槿?，也沒有限定。這樣的規(guī)定也削弱了評審專家對于評審的決策權，采購人對于評審結果具有決策權，評審專家的作用是輔助的。至于評審專家?guī)斓拿\，尚有待于進一步觀察。

二十二、規(guī)定特殊情形“可以縮短等標期”

《意見稿》第五十條規(guī)定，要采購項目的復雜性和供應商準備競標的實際需要，合理設定等標期，一般不得少于二十日。符合特殊情形的，可以適當縮短等標期，但不得少于十日。在等標期設置上，制度導向是兼顧采購效率與公平競爭要求， “該長的更長、該短的更短”。

二十三、采購方式上，限制招標方式濫用

《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號）第十九條規(guī)定：采購需求客觀、明確且規(guī)格、標準統(tǒng)一的采購項目，如通用設備、物業(yè)管理等，一般采用招標或者詢價方式采購。第一什么是“采購需求客觀、明確且規(guī)格、標準統(tǒng)一”，并沒有更明確的規(guī)定，第二是“一般”?！兑庖姼濉返谖迨邨l則規(guī)定的非常明確：通過需求調查或者前期設計咨詢，能夠確定詳細規(guī)格和具體要求，無需與供應商協商談判的采購項目，應當采用招標方式采購。注意這里的表述更一步是“應當”。對于技術較復雜或者專業(yè)性較強的采購項目，第五十七條還規(guī)定：采購人可以對供應商投標文件不含報價的部分和報價部分采取兩階段開標和評標。這樣的規(guī)定實際上是為了限制招標方式的濫用，提高采購績效。

二十四、總承包工程、PPP、創(chuàng)新采購不得招標

《意見稿》第三十五條規(guī)定：技術、服務等標準明確、統(tǒng)一的通用貨物、服務，已完成設計的工程施工，采用招標或者詢價方式采購。技術復雜的大型裝備，實驗、檢測等專用儀器設備，需要供應商提供解決方案的設計咨詢、信息化應用系統(tǒng)建設等服務，創(chuàng)新采購以及政府和社會資本合作等項目，采用競爭性談判方式采購。

這一規(guī)定實際上是明確：對于工程項目，只有完成設計的施工項目，才可以采用招標；如果包含了設計的工程項目、目前非常流行的工程總承包項目，是不可以采用招標方式采購的，必須適用競爭性談判。這是建立在政府采購工程項目“兩法合一”、統(tǒng)一適用《政府采購法》基礎上的制度安排。

對于政府和社會資本合作項目（PPP），實踐中存在兩個爭議：PPP項目到底屬于不屬于政府采購項目？PPP項目到底適用不適用招標采購方式?！兑庖姼濉肪o與了明確的回應。

二十五、新增了采購方式：“創(chuàng)新采購”

《意見稿》第六十四條、第六十五條、第六十六條規(guī)定了一種全新的采購方式“創(chuàng)新采購”采購方式。

第六十四條規(guī)定了可以適用“創(chuàng)新采購”采購方式的兩種情形：（一）本部門所需貨物含有重大技術突破，且能夠推廣運用的；（二）公共交通、智能化城市建設等網絡化基礎設施建設項目，通過應用新技術或者新理念，形成新的管理模式，能夠明顯提高績效目標的。

第六十五條規(guī)定了 “創(chuàng)新采購”的程序，分為兩個階段：訂購和首購。訂購遵循以下程序：概念交流、研發(fā)競爭談判、研發(fā)中期談判、創(chuàng)新產品試用及評審。并按照約定的最終評審規(guī)則，確定性價比最優(yōu)的創(chuàng)新產品為首購產品。

第六十六條規(guī)定創(chuàng)新采購研發(fā)合同內容和期限。

二十六、細化了競爭性談判的程序

在界定了招標適用范圍、取消競爭性磋商后，競爭性談判成為《意見稿》中非常突出的采購方式?！兑庖姼濉返谖迨艞l、第六十條、第六十一條詳細規(guī)定了競爭性談判適用情形、談判程序、談判要求。

《意見稿》第五十九條規(guī)定：以下兩種情形應當適用競爭性談判：（一）需要通過談判細化解決方案，明確詳細技術規(guī)格標準、服務具體要求或者其他商務指標的；（二）需要由供應商提供解決方案，通過談判確定一種或者多種解決方案，并細化解決方案內容的。

《意見稿》第六十條規(guī)定了競爭性談判的程序：成立談判小組并制定談判文件、邀請供應商、談判、確定成交供應商。其中談判又分為單方案談判和多方案談判。談判小組按照評審規(guī)則對響應文件進行統(tǒng)一評審，可以根據談判文件規(guī)定對方案部分和報價部分采取兩階段評審。而現行的《政府采購法》程序規(guī)定的第一步是成立談判小組，讓談判小組主導采購活動進程，這在實踐中并不可行，進而造成了主流程序和法定程序的悖離。

二十七、詢價擴大適用至“工程和服務”

《意見稿》第六十二條規(guī)定詢價適用于“需求客觀、明確，采購金額不大的貨物、工程和服務”，而現行《政府采購法》規(guī)定詢價只是用于“規(guī)格、標準統(tǒng)一、現貨貨源充足且價格變化幅度小”的貨物項目。

在公開招標中，已經取消“公開招標數額標準”的概念，但在詢價中，《意見稿》第六十二條規(guī)定：適用詢價方式的采購數額標準，由省級以上政府采購監(jiān)督管理部門確定。也就是說：詢價方式是存在采購數額標準的。

《意見稿》第六十三條規(guī)定了詢價采購的程序，同樣也糾正了現行《政府采購法》詢價采購主流程序和法定程序的悖離的錯誤。第六十三條還規(guī)定：詢價可以采用電子反拍程序實施。

二十八、框架協議采購適用于“工程”

由于工程項目的復雜性，《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號）并沒有將小額零星工程納入框架協議采購適用范圍。只規(guī)定：技術、服務等標準明確、統(tǒng)一，需要多次重復采購的貨物和服務，才適用框架協議采購?！兑庖姼濉返诹艞l對框架協議采購適用范圍做出了突破，規(guī)定：小額零星貨物、工程和服務，可以采用框架協議采購。應當看出，《政府采購法》的修訂可能需要有一段時間框架協議采購屆時擴大至工程也是有可能的。

二十九、政府采購合同的性質：民事合同為一般，行政協議為例外

政府采購合同到底是不是民事合同？還是行政協議？學術界、司法界一直存在爭議。《意見稿》第七十一條給出了明確規(guī)定：政府采購合同適用民法典，但是創(chuàng)新采購合同、政府和社會資本合同適用行政協議的相關規(guī)定。也就是說：普通的政府采購合同屬于民事合同，適用民法典。但是創(chuàng)新采購合同、政府和社會資本合同屬于行政協議。

三十、規(guī)定了四種合同定價方式

《意見稿》第七十二條規(guī)定了固定價格合同（包括固定總價合同、固定單價合同）、成本補償合同（還包括績效激勵合同）以及多種合同的組合運用。

第七十二條規(guī)定：合同訂立時采購數量能夠確定的，應當采用固定總價的定價方式；合同訂立時采購數量無法確定的，應當采用固定單價的定價方式。

《意見稿》第七十二條規(guī)定，合同履行中因國家政策變化、物價調整等情形可能導致合同價格發(fā)生重大變化，不進行調整顯失公平的，應當在合同訂立時約定合同價款調整的條件和方法。也就是說：對于固定價格合同，是可以在合同訂立時根據顯失公平等情況，提前約定變更的。

《意見稿》第七十二條規(guī)定：有技術創(chuàng)新、節(jié)約資源和提前交付能夠更好實現經濟社會效益等情形的，采購人可以在合同中約定績效激勵條款，依據供應商提供的貨物、工程和服務質量、滿意度或者資金節(jié)約率等支付合同價款。比如合同能源管理合同，就可以對供應商節(jié)能能源的情況進行績效激勵。

《意見稿》第七十二條還對合同的運用做出了原則性規(guī)定：通用貨物、工程和服務采購，應當采用固定價格定價方式。創(chuàng)新采購合同、政府和社會資本合作合同可以采用成本補償定價方式。

三十一、增加了長期合同協商變更條款

在現行的政府采購制度中，政府采購合同有別于一般民事合同，不得變更、中止。由此在采購中也帶來了諸多現實問題。《意見稿》第八十二條規(guī)定了政府采購合同協商變更的情形：期限較長的創(chuàng)新采購、政府和社會資本合作等合同，符合下列情形之一的，雙方當事人經協商一致可以變更合同，但是不得對合同內容進行實質性修改：（一）采購人在采購文件中明確可能引起合同變更的情形、需要變更的具體內容和變更程序，并在采購合同中載明的；（二）出現采購人或者供應商不可預見的情形，擬增加的采購金額不超過原合同金額百分之三十的。

三十二、規(guī)定了未按提交履約保證金的處理

《意見稿》第七十九條規(guī)定：供應商未按采購文件要求提交履約保證金的，采購人可以按照評審報告推薦的中標或者成交候選人名單排序，確定下一候選人為中標或者成交供應商，也可以重新開展政府采購活動。供應商有違約行為的，采購人可以按照合同約定行使履約擔保的相關權利。

三十三、規(guī)定了簡易政府采購合同文本

《意見稿》第七十四條對合同的形式進行了規(guī)定：政府采購合同應當采用書面形式。對于政府采購限額標準以下的采購活動，可以通過發(fā)票或者電子支付憑證替代書面合同。而現行的《政府采購法》規(guī)定：政府采購合同應當采用書面形式，對于合同的簡易形式，沒有規(guī)定。第七十四條填補了簡易合同的空白。

三十四、將合同變更、中止納入供應商質疑范圍

現行的《政府采購法》，供應商可以質疑的范圍是采購文件、采購過程和中標、成交結果，其中的“采購過程”從采購公告開始到中標、成交結果公告止。至于合同變更、中止、解除爭議，一般視為民事糾紛，只能通過訴訟去解決。《意見稿》第八十七條將供應商質疑的范圍擴大至“采購文件，采購過程，中標、成交、入圍結果和合同變更、中止、解除”，這是建立在立法者對于政府采購合同不同于一般民事合同的理解之上的。

三十五、投訴暫停采購活動的時間改為“三十個工作日”

現行政府采購制度，投訴處理的期限為收到投訴后三十個工作日內，而暫停采購活動的時間卻規(guī)定為三十日。這樣就會造成暫停時間已經結束，而投訴處理還未來得及做出，依照法律規(guī)定，采購人必須在中標、成交通知書發(fā)出后三十日內簽訂合同，而此時投訴結論還未可知，采購人就會無所適從?，F在投訴處理的期限和暫停采購活動的時間都設為 “三十個工作日”，就可以避免此種尷尬。

作者：謝言?。ㄞD自：政府采購信息網，如有侵權，請聯系刪除）